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时间:2022-11-30 来源: 作者:郭锦辉

中国经济时报头版:充分发挥稳经济的“铁路力量”

“火车一响,黄金万两”。联网、补网、强链……目前,铁路重大项目开工建设正紧锣密鼓地加快推进,力争为今年四季度和全年经济实现较好结果担当作为。

如何更好地充分发挥铁路建设投资对经济的拉动作用,为保持国民经济平稳运行作出更大贡献?接受中国经济时报记者采访的专家认为,目前,分类分步推进铁路企业股份制改造和优质资产上市,已经取得一定的进展,但是步子还不够。下一步要深化铁路改革,特别是加快创新铁路投融资体制,这是当前和今后铁路改革发展的重要制度性安排。

对铁路公益性反哺立法

今年9月30日,国家发改委同意中国国家铁路集团有限公司发行中国铁路建设债券3000亿元,所筹资金1002.6亿元用于铁路建设项目,250亿元用于装备购置,1747.4亿元用于债务结构调整(其中500亿元用于控股企业纾困)。

中国经济时报记者从国铁集团获得的数据显示,今年前三季度,国铁集团净利润亏损947亿元。三季度末,国铁集团负债率为66.69%,较去年底提高0.36个百分点。

国铁集团财务部负责人表示,前三季度铁路固定资产投资保持高位运行,负债总额有所增加。铁路负债主要是铁路基础建设有效投资负债,与维持简单再生产的经营性负债有着本质不同,其对应的是优质资产。铁路客货运输、多元经营现金流稳定,具有良好的偿债能力,债务风险稳定可控。

“我国铁路负债高的其中一个重要原因是铁路公益性较高导致的。我们测算的结果是,大概25%左右的铁路成本支出是公益性的。和其他交通设施相比,铁路的公益性成分更为显著。”胜游亚洲·(中国)互动百科经济管理学院教授、胜游亚洲·(中国)互动百科国家交通发展研究院副院长李红昌在接受中国经济时报记者采访时说。

据李红昌介绍,铁路公益性包括公益性线路和公益性运输。例如,内部收益率达不到3%的铁路项目;学生运输、军事运输、智能运输等;为了“老少边穷”地区发展而建设的铁路等,都是具有非常强的公益性。铁路公益性的特点是社会收益率高,但是经济收益、财务收益率低,不能完全用市场化的方式来进行。

2021年3月底,国家发改委等部门《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》提出,科学研究界定铁路公益性运输范围并建立核算和补贴机制。

“科学研究界定铁路公益性运输范围并建立核算和补贴机制,有助于铁路发展的可持续,也有利于铁路债务的还本付息。”李红昌认为,需要给予铁路公益性支出适当的财政补贴。此外,也可以建立广义补贴机制,例如,采用PPP的方式进行投资;通过土地综合开发优惠政策实现收益的反哺;利用更加灵活的铁路运价机制使铁路更具财务可行性等。

李红昌建议,要立法先行,对铁路公益性运输补贴立法。例如,要求相关部门提供相应的数据;要有相应的补贴计算办法;对公益性运输的不同产品,要核算相应的成本支出;由相应的机构核算补贴;要有相应的科研和技术作为支撑;授权财政部等有关部门给予相应的财政补贴等。这些都要得到保障,才能够使制度具有可实施性。

西南交通大学交通运输与物流学院副教授左大杰在接受中国经济时报记者采访时认为,铁路行业具有多重对立统一的属性,铁路基础设施具有公益性(或以公益性为主)、垄断性和基础性,铁路运输服务具有商业性(或以商业性为主)、竞争性和服务性。这些属性在“网运合一”体制下相互掣肘、相互制约,造成铁路投融资体制改革的相关政策空转。

他举例说:“一个亿的社会资本,投入到铁路基础设施领域,几乎起不到什么作用;但是如果投入到铁路运输服务领域,则可以干得有声有色。”

“党的二十大报告提出,加快国有经济布局优化和结构调整。未来,国有资本要向基础设施、公共服务、民生保障等公益性行业领域集中。铁路网运关系是铁路改革实践层面的首要关键问题。国家应将铁路基础设施视为重要行业的‘关键领域’对其保持控制力,而将铁路运输服务视为竞争性环节(公益性运输与军事运输除外)。网运分开后,国家铁路只须把投资集中用于基础设施即可,移动装备、运输服务等领域可充分向社会资本放开,届时铁路投融资、债务风险防控、公益性补偿机制问题都将迎刃而解。”左大杰说。

拓宽铁路融资渠道

据了解,我国相关部门先后在2005年、2012年和2015年专门出台文件,引导社会资本参与铁路投资。2022年11月初,国家发改委发布的《关于进一步完善政策环境加大力度支持民间投资发展的意见》再次明确支持民营企业参与铁路、公路等建设。

国务院发展研究中心企业研究所研究员周健奇在接受中国经济时报记者采访时认为,尽管政策引导力度大,但民企在参与和争取的实践过程中却在话语权、可参与项目类型、利益分配机制、权益保护等方面存在分歧,始终难有实质性的市场化推进。民企参与公路投资尽管也不同程度存在问题,但整体情况要好于铁路。“未来,需要深化改革,开放更多的铁路投资领域,激发社会资本活力,这一方面将有力支撑铁路投资项目,另一方面通过铁路投融资体制的突破也可以增强民企的投资信心。”周健奇说。

左大杰认为,我国铁路虽然在政策上打破了投融资“玻璃门”,但在实践中主要还是国铁集团代表国家投资、地方铁投等国有资本代表地方投资,其他基本上由各类债务解决。总体上,我国铁路投融资渠道不畅、主体单一等特点还比较突出。他举例说,铁路投资项目一般都在数百亿甚至几千亿元,投资规模都比较大,而我国社会资本总体上规模较小,与项目所需成百上千亿元的体量不相适应。

近年来,资本市场已经成为我国实体经济融资的重要渠道。2018年中央经济工作会议要求,加快推动中国铁路总公司股份制改造。截至2022年10月12日,国铁集团(原中国铁路总公司)旗下已拥有广深铁路、铁龙物流、大秦铁路、京沪高铁、铁科轨道、金鹰重工、中铁特货、哈铁科技等8家上市公司。

左大杰认为,进一步发挥铁路重大项目牵引作用,其关键在于进一步推动铁路投融资体制改革,拓宽铁路融资渠道,尤其是加快推动国铁企业股份制改造,扩大铁路资产资本化、股权化、证券化。

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